En 2003, Europa lanzó el primer proyecto de promoción de los biocombustibles con tres objetivos declarados: seguridad energética, cumplimiento del Protocolo de Kioto y la cuestión climática y desarrollo agrícola. En ese año, los combustibles fósiles representaban el 86% del consumo energético global y el petróleo comenzaba a dar signos de agotamiento. Había que empezar a buscar algún sustituto, aunque fuera más costoso y tuviera que ser subsidiado. Por eso, en 2005, Estados Unidos lanzó su propio proyecto, con el mandato de un porcentaje de corte con bioetanol y biodiesel. “Hay que salir de la dependencia del petróleo”, exclamaba el entonces presidente George W. Bush desde Washington, quien realizó una gira latinoamericana en la que llegó hasta Brasil, para promover el desarrollo de los biocombustibles. La potencia del Norte consumía 18 millones de barriles de crudo por día y producía solo 5,5 millones. Los biocombustibles, a partir de subsidios a la producción agrícola, alcanzaron a producir 1 millón de bpd. Era un tema geopolítico y de seguridad energética que justificaba los mayores costos. Argentina escuchó el pedido de Bush y en 2006 promulgó la ley 26.093 de promoción de los biocombustibles. La norma fijaba beneficios fiscales, establecía cupos, definía porcentajes de mezcla y organizaba el mercado. Si bien fue promocionada como una ley de política energética orientada al interés general, en realidad era el establecimiento de una política sectorial del sector agrícola.
En 2025, según el último informe del prestigioso Instituto de Energía, publicado hace dos meses, los combustibles fósiles siguen representando el 86% del consumo energético y el desarrollo de los recursos no convencionales ha logrado que el mundo esté bien abastecido de petróleo, más allá de cuestiones coyunturales como la guerra con Irán. Hoy, Estados Unidos produce aproximadamente 14 millones de barriles por día y consume 20 millones. Sigue produciendo un poco más de 1 millón de barriles por día de biocombustibles. Hoy, el mundo consume alrededor de 103 millones de barriles de petróleo por día y produce apenas 2 millones de biocombustibles a nivel global. La pregunta es entonces: ¿tienen sentido los biocombustibles?
El dictamen que se aprobó en el Senado esta semana intenta resolver algunos de los problemas. No elimina los biocombustibles ni desconoce la industria que Argentina desarrolló durante las últimas dos décadas. Lo que propone es empezar a modificar una lógica que, después de casi veinte años de promoción, resulta cada vez más difícil de justificar: un mercado donde el Estado determina quién participa, asigna volúmenes, administra precios y protege a determinados productores de la competencia.
Debemos reconocer que la Ley 26.093 tuvo cierto sentido en el marco de una situación global de seguridad energética y en el contexto del comienzo de la transición energética. Argentina buscaba desarrollar una actividad incipiente y para hacerlo estableció incentivos fiscales, mezclas obligatorias y una demanda asegurada. Esa política permitió inversiones, desarrolló capacidad productiva y generó desarrollo local en distintas regiones del país.
Hoy, la situación es distinta en nuestro país y en el mundo. Por un lado, los biocombustibles dejaron de tener un rol salvador, ecológico o la pretensión de reemplazar al petróleo. La realidad definió sus límites y hoy se asumen como un sistema productivo que tiene plantas, materias primas, tecnología, conocimiento y una importante experiencia exportadora.
El dictamen del Senado intenta reconocer esta realidad sectorial y busca introducir mayor competencia, reducir progresivamente la asignación administrativa del mercado y permitir que diferentes actores participen bajo reglas comunes. Esto no significa abandonar a los biocombustibles. Significa distinguir entre una política energética y una política destinada a preservar determinadas estructuras sectoriales. Creemos que es bueno para el sector, a pesar de las dudas que tenemos sobre los biocombustibles.
Biocombustibles o agrocombustibles
En realidad, deberíamos hablar de agrocombustibles cuando nos referimos al biodiésel producido a partir de aceites vegetales o al bioetanol proveniente de cultivos como el maíz o la caña de azúcar.
El prefijo “bio” parece otorgar por sí mismo una condición ambientalmente virtuosa que hoy está en discusión. El petróleo también tiene su origen remoto en materia orgánica y podría considerarse un biocombustible producido por la naturaleza en millones de años. La diferencia relevante no está entonces en una oposición simplificada entre algo “biológico” y algo que no lo es, sino en los procesos mediante los cuales obtenemos esa energía, su escala temporal, su renovabilidad y sus impactos.
En el caso que estamos discutiendo, agrocombustible describe con mayor precisión su origen: utilizamos producción agrícola para producir energía. Y esa definición obliga además a incorporar al análisis el suelo, el agua, los fertilizantes, la maquinaria, el transporte, el procesamiento industrial y los usos alternativos de esas materias primas.
El gran consumo energético es la característica distintiva de nuestras sociedades modernas. De su disponibilidad y de su precio dependen el transporte, la industria, el agro, la minería y la competitividad de toda la economía. Por eso una política energética debe apoyarse sobre dos principios esenciales: seguridad energética y asequibilidad. La energía debe estar disponible cuando se la necesita y a un precio que la sociedad pueda pagar.
La reciente crisis petrolera internacional ofrece una referencia interesante. Frente al conflicto con Irán y el aumento del precio internacional del crudo, la discusión energética argentina volvió inmediatamente sobre el petróleo, el precio del gasoil y la nafta, el abastecimiento, los impuestos y el impacto sobre los consumidores. Los agrocombustibles no aparecieron en nuestro país como una respuesta relevante frente a esa crisis.
No debería sorprendernos. Después de décadas de promoción, siguen siendo un complemento del sistema energético, no un sustituto capaz de reemplazar la escala, disponibilidad y densidad energética que hoy proporcionan los hidrocarburos.
La propia transición energética demuestra esta paradoja. Para construir redes eléctricas, baterías, aerogeneradores y vehículos eléctricos necesitamos cantidades crecientes de cobre, litio, níquel y otros minerales. Pero esos minerales deben extraerse, procesarse y transportarse, y buena parte de la maquinaria pesada que permite hacerlo continúa dependiendo del gasoil. No hay transición energética sin minería y, en las condiciones tecnológicas actuales, tampoco hay minería a gran escala sin petróleo. Por eso, el porcentaje de participación de los combustibles fósiles no ha cambiado en los últimos 20 años. Reconocer esta realidad no significa desconocer el aporte que pueden realizar los agrocombustibles. Significa ubicarlos en su verdadera dimensión y discutir su sentido.
Estados Unidos ofrece hoy otra enseñanza interesante. Es uno de los mayores productores de agrocombustibles del mundo y posee desde hace años un sistema de incorporación obligatoria, el Renewable Fuel Standard. Sin embargo, el propio régimen contempla flexibilizaciones cuando el costo de esas obligaciones genera dificultades económicas desproporcionadas.
Hace pocos días, la Agencia de Protección Ambiental estadounidense concedió exenciones totales o parciales a 29 pequeñas refinerías, liberándolas de obligaciones equivalentes a 1.760 millones de créditos renovables. El dato es relevante porque demuestra que incluso uno de los países que más ha promovido los agrocombustibles, apoyando fuertemente a su sector agrícola, reconoce que un mandato no puede analizarse aisladamente de sus consecuencias económicas. El costo de la energía es lo prioritario.
Europa presenta otra enseñanza. Allí los agrocombustibles forman parte fundamentalmente de una política de reducción de emisiones y están sometidos a criterios cada vez más estrictos de sustentabilidad. La Unión Europea reconoce incluso que la producción de biocombustibles a partir de cultivos alimentarios puede provocar cambios indirectos en el uso de la tierra, deforestación y emisiones que reduzcan o incluso neutralicen parte de los beneficios climáticos buscados. Por estas razones el desarrollo de los biocombustibles se ha puesto en pausa.
Estado y mercado
El Estado tiene un papel indispensable en la política energética. Debe establecer estándares técnicos, controlar la calidad y la seguridad, proteger el ambiente, impedir posiciones dominantes y establecer objetivos estratégicos cuando existan razones para hacerlo.
Pero una cosa es regular un mercado y otra muy diferente es definirlo. Si una empresa puede producir biodiésel cumpliendo las mismas condiciones técnicas y ambientales a un precio menor, debería poder competir. Aparentemente, con el Mercado Electrónico que se implementa en el dictamen, esta situación se podría resolver. Si un productor integrado posee ventajas de escala, no corresponde prohibirle utilizarlas para preservar la participación de otro productor, aunque se podría reservarle una porción de mercado por cuestiones de desarrollo local. Si nuevas tecnologías permiten producir combustibles renovables de manera más eficiente, la regulación debería facilitar su incorporación.
El etanol de caña posee una vinculación histórica con las economías regionales del NOA que hemos señalado desde hace años y que merece ser contemplada. Pero reconocer particularidades sociales y regionales no debería frenar la búsqueda de mejorar la eficiencia en la producción.
Una conclusión que queda del dictamen aprobado es que en la discusión quedó en claro que no se discutió sobre política energética sino sobre la estructura de un mercado sectorial asociado a la producción agrícola que impacta en el sector energético. Creemos que se ha avanzado hacia la promoción de un mercado más competitivo, aunque manteniendo clientes cautivos con los cortes obligatorios. Por eso la pregunta que queda abierta desde el sector energético es la que reflexionamos en esta nota: ¿tienen sentido los biocombustibles?
